Cómo eliminar la administración paralela: advertencia a PP y Cs

Artículo de Luis Escribano

Vistas y oídas las numerosas declaraciones de cargos del nuevo Gobierno andaluz (PP y Cs) sobre la imposibilidad de eliminar la administración paralela por su elevado coste, o sobre posibles integraciones con su personal laboral de algunos entes instrumentales públicos (Agencias empresariales, Sociedades mercantiles y Fundaciones) en la Administración General de la Junta de Andalucía, incluidos los del ámbito sanitario, se me han puesto los pelos como escarpias. No sólo es posible eliminar legalmente los entes de la paralela, como explicaré a continuación, sino que deben hacerlo sí o sí, por el bien de todos los andaluces.

Modelo constitucional y antecedentes.

En 2010, el nefasto Gobierno del PSOE, aprobó el Plan de Reordenación del Sector Público Andaluz mediante el polémico Decreto-Ley 5/2010, con el beneplácito de dos sindicatos colaboracionistas -UGT y CCOO-, y que constituyó el culmen de un proceso muy dañino por el que estamos pagando graves consecuencias desde hace años (corrupción y despilfarro, principalmente). Al detectarse numerosos motivos de inconstitucionalidad en la citada norma, tras sufrir algunas modificaciones acabó con la promulgación de la Ley 1/2011. Estos hechos provocaron las movilizaciones más numerosas que jamás se hayan visto en España de funcionarios públicos, dado que, entre otros efectos perversos, se alteraba gravemente el modelo de Administración pública establecido en nuestra Constitución de 1978.

El modelo constitucional consagra una Administración pública sometida principalmente al Derecho Administrativo (una rama del Derecho construida históricamente y dirigida a evitar los abusos del poder ejecutivo), cuyo personal es mayoritariamente funcionarial, que se aleja del régimen de cesantías, como forma de garantizar la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones públicas (la Sentencia 81/1983, del Tribunal Constitucional, lo considera una “conquista histórica”). El derecho a la inamovilidad de los funcionarios, previsto en el ordenamiento jurídico, garantiza que ningún político pueda abusar de sus cargos en el ejercicio de los poderes exorbitantes que cedemos los ciudadanos a los poderes públicos (expropiaciones, liquidaciones tributarias, policía, justicia, concesión de subvenciones, reintegros y embargos, etc.), es decir, evita que puedan perder su condición de funcionario si se niegan a obedecer cualquier orden ilegal de un cargo público.

A su vez, para evitar los posibles abusos de los funcionarios en el ejercicio de sus funciones públicas, estos se someten legalmente a un estricto régimen disciplinario (y posteriormente controlado, en su caso, por los Tribunales de Justicia), que incluso puede llevar a la pérdida de su condición de funcionario. Por cierto, llama la atención que no exista régimen disciplinario para los cargos públicos, salvo el régimen interno de los partidos políticos de contrastada inoperancia (forma parte de las conocidas inmunidades del poder).

Dicho modelo constitucional prevé que la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican, deban ser controladas por el orden contencioso-administrativo (artículo 106.1 CE), y por tanto, el ejercicio de autoridad -relaciones de la Administración con los ciudadanos- debe someterse necesariamente al Derecho Administrativo. Además, con arreglo a la Ley, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, nunca a personas contratadas laboralmente, dado que sus vinculaciones contractuales están sometidos al Derecho Privado (Laboral) y, por tanto, al poder ser despedidas, carecen del derecho a la inamovilidad (en ningún caso podría garantizarse la imparcialidad), lo cual sólo interesa a los corruptos que ocupen cargos públicos.

Por estar sometido al Derecho Administrativo, las actuaciones de las Administraciones se ejercen cumpliendo procedimientos administrativos aprobados previamente, que deben estar provistos de determinados controles, diseñados para evitar arbitrariedades y desviaciones de poder, es decir, para evitar que la corrupción se instaure en nuestras Administraciones, justo lo que ha permitido la administración paralela.

¿Qué puede y debe hacer el nuevo Gobierno andaluz de PP y Ciudadanos?

En base a lo mencionado anteriormente, tras la salida del PSOE del Gobierno andaluz, los partidos políticos que han pactado la formación del nuevo Gobierno con diversos puntos a cumplir en esta Legislatura (PP, Ciudadanos y Vox), tienen la oportunidad histórica de revertir este sistema de “administración paralela” que tanto se separa del modelo constitucional, que ha facilitado la corrupción y está permitiendo en Andalucía que determinado personal laboral ejerza funciones públicas que la Ley prohíbe, y que además está permitiendo el acceso a puestos públicos sin garantizarse de forma efectiva el cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad, mérito, capacidad y publicidad (nepotismo), vulnerando un derecho de todos los españoles.

Téngase en cuenta, por otro lado, que la legislación que soporta la “administración paralela” nunca ha sido recurrida o contrarrestada legalmente por los Gobiernos de Aznar, Zapatero, Rajoy y Sánchez, ni se han presentado iniciativas parlamentarias por los Grupos parlamentarios de la oposición (Podemos, IU, Ciudadanos, PNV, CiU, etc.), salvo un recurso de inconstitucionalidad del Grupo del Congreso del PP (ojo con el PP ahora en el Gobierno andaluz), a pesar de que todos los partidos han denunciado públicamente uno de los graves efectos de la administración paralela (la corrupción), lo que demuestra que a ningún partido le interesa realmente la defensa de lo público, es decir, de lo que es nuestro, de los ciudadanos. Y en Andalucía, aún no hemos visto ningún movimiento de los acomplejados partidos que nos gobiernan (PP y Cs) en ese sentido, pues me temo que quieren mantener este sistema interesadamente –usando pretextos insostenibles- para seguir evitando controles y faciliatr la corrupción y colocar a los suyos (algunos ya los tienen colocados desde hace años).

Pasos a seguir para eliminar la administración paralela.

Siguiendo las pautas que recientemente publicaba en su blog José Luis Roldán (bajo su seudónimo de Max Estrella), una de las personas que respeto, admiro y aprecio por varios motivos, y entre ellos por su defensa del orden constitucional y de la legalidad, y que mejor conoce todas las particularidades de este tinglado de la “administración paralela” andaluza, en este artículo voy a abundar en posibles fórmulas para revertir la nefasta situación heredada del PSOE andaluz, bendecida y agravada por Susana Díaz y colaboracionistas. Ya no tienen excusas para no hacerlo.

Basándose en los fundamentos jurídicos de una Sentencia del Tribunal Constitucional que desestimó el recurso de inconstitucionalidad núm. 2733/2011 presentado por el Grupo del Congreso del PP contra la citada Ley 1/2011 (aunque su voto particular dudaba de su constitucionalidad), los Tribunales de Justicia, en especial el TSJA y Tribunal Supremo, en un ejercicio claro de “genuflexión” al poder político de turno, han bendecido este quebrantamiento del modelo constitucional. Sin embargo, ahora sería posible utilizar los mismos fundamentos para revertir la situación.

Por cierto, ¿defenderá ahora el PP en el Gobierno andaluz los mismos fundamentos que utilizó en dicho recurso de incostitucionalidad, actuando de forma coherente, o hará como el partido veleta de Cs, y “donde dije digo, digo Diego”? A ver si son tan transparentes como predican, y nos lo explican con detalle a los andaluces antes de ir a las urnas en el mes de abril, o tomaremos buena nota de ello.

Empezaré con los entes instrumentales más problemáticos: las Agencias públicas empresariales y las de régimen especial (aunque sería aplicable en la parte correspondiente a las Sociedades Mercantiles y Fundaciones públicas). Esto incluye a las Agencias empresariales sanitarias, por lo que espero que tome nota el nuevo Consejero de Salud, Jesús Aguirre.

¡Primer paso fundamental!

La primera actuación consistiría en aprobar mediante decreto-ley un Plan de “contrarreordenación” del sector público andaluz, que previera la extinción de la inmensa mayoría de entes instrumentales mediante las fases oportunas. La extraordinaria y urgente necesidad es más que evidente, dada la deplorable situación financiera de la Comunidad Autónoma andaluza, anunciada a bombo y platillos por el nuevo Gobierno del PP y Cs. Si ya conocían la situación de antemano, ¿cómo es que todavía no lo han aprobado? ¡Ya van con retraso!

Obviamente, dicho Plan debería evitar que todo su personal sometido al Derecho Laboral (privado) pueda integrarse en las Consejerías o Agencias administrativas (esto incluye el Servicio Andaluz de Salud con sus centros sanitarios).

Ni que decir tiene que todo se habría negociado previamente con las organizaciones sindicales pertinentes, de las que se espera la defensa a ultranza del modelo constitucional de Administración Pública y de los principios constitucionales para el ingreso en la misma...¿o no? (¡retrátense de nuevo, UGT y CCOO!).

Para la inmensa mayoría de las Agencias empresariales y de régimen especial bastará con atribuir de nuevo a las Consejerías y Agencias administrativas (con modificación o derogación de Leyes y Decretos) todas las potestades administrativas que se atribuyeron a aquellas, es decir, tal como se venía funcionando antes de la nociva huida del Derecho Administrativo, y prever las liquidaciones y extinciones de dichas Agencias por vaciamiento de funciones (razones organizativas, técnicas y económicas).

Un vez dado este paso de reversión de las potestades administrativas, con el personal laboral de dichas Agencias instrumentales cabrían varias soluciones legales, y que supondrían una disminución enorme del inútil gasto público de la administración paralela a corto y medio plazo, especialmente de nóminas y demás gastos corrientes (alquileres de sedes, vehículos, electricidad, material fungible, seguridad, etc.), incluso manteniendo sus puestos de trabajo con una de las opciones. A continuación expongo algunas de esas soluciones.

Opción primera: sería el sistema más rápido y menos costoso a corto y medio plazo para el erario público andaluz. Mediante la aplicación de la disposición adicional decimosexta del Estatuto de los Trabajadores (aplicación del despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción en el sector público), con uno o varios “expedientes de regulación de empleo” (ERE) se extinguirían los contratos laborales de la mayoría de los trabajadores de las Agencias empresariales y de régimen especial (aplicable a Sociedades mercantiles y Fundaciones, igualmente), tal como hacen las grandes empresas privadas en sus reestructuraciones por los motivos legalmente establecidos, con sus correspondientes indemnizaciones. Si lo hacen las empresas privadas es porque sin duda suponen la única forma de evitar la quiebra y seguir funcionando. Y, llegados a este punto, hay que destacar que la Junta de Andalucía ha pagado y sigue pagando los ERE y despidos de muchas empresas privadas –que afecta sólo a unos pocos-, y que mandaría narices que no lo hiciera con las empresas públicas cuando nos afecta a todos.

Ni que decir tiene que estos ERE están más que justificados legalmente (la legislación es clara al respecto), y no supone un gran esfuerzo motivarlo. Además, debe tenerse en cuenta la oportunidad política que supone disminuir la enorme carga fiscal que sufren muchos ciudadanos que no disponen de recursos suficientes, dado que una disminución de los enormes gastos ineficientes de la administración paralela podría conllevar una disminución significativa de tributos, lo cual nos beneficia a todos, incluidos los despedidos.

Por tanto, el político que rechazara esta posible solución estaría anteponiendo los intereses electorales de su partido, los intereses particulares de un grupo reducido de ciudadanos favorecidos por el nepotismo de los partidos y la corrupción política y económica, al interés general de la ciudadanía.

Opción segunda: el personal laboral de dichas Agencias se integraría en una -o varias- Sociedades mercantiles públicas preexistentes o de nueva creación (es cuestión de estudiar cada caso para adoptar las decisiones adecuadas), en las que pudieran prestar determinados servicios (nunca potestades administrativas). Por otro lado, si este personal laboral se quedara temporalmente sin funciones en dichas Sociedades, en principio no debería ocurrir nada, pues lo mismo le ha ocurrido a numerosos funcionarios cuando les quitaron sus funciones para dárselas al personal laboral de las Agencias empresariales y de régimen especial, o también al personal procedente de la FAFFE integrado en el SAE, por ejemplo, que están “mano sobre mano” (es decir, sin tareas), como han manifestado públicamente algunos sindicatos y políticos. Más adelante veremos que puede hacerse con dichas Sociedades y su personal laboral.

En el caso de algunas Agencias empresariales, como ocurre con las sanitarias (los centros sanitarios públicos no pueden dejar de funcionar), también podrían modificarse las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT) de las Consejerías y Agencias Administrativas (como es el caso del SAS), con la creación de nuevos puestos básicos y de estructura (incluye intermedios y directivos) adscritos funcionalmente a las Agencias empresariales, e incluso también podría adscribirse puestos existentes de las actuales RPT de las Consejerías y Agencias administrativas, incluyendo los puestos vacantes y ocupados actualmente.

Esta actuación sería legalmente posible, dado que la Ley lo permite y el Tribunal Supremo lo ha bendecido...¡amén! Además, esos puestos de trabajo dependerían jerárquicamente de las Consejerías o Agencias Administrativas (como el SAS), y funcionalmente de las Agencias empresariales, como dice la Ley y el mismo Tribunal Supremo. Si antes se admitía para lo malo, ahora nada impide admitirlo para lo bueno.

A continuación, si algunos de los puestos adscritos a las Agencias empresariales o de régimen especial estuvieran vacantes, se cubrirían urgentemente por los procedimientos legales, mediante los procedimientos de provisión de puestos entre funcionarios (concursos de méritos, libre designación, nombramientos provisionales, etc.), y sacando a oferta de empleo público los básicos, convocando urgentemente las necesarias oposiciones libres (no concursos oposiciones) para ocuparlos lo antes posible. Obviamente, a estas oposiciones podrían presentarse los contratados laboralmente en las Agencias empresariales y de régimen especial, con lo cual tendrían la misma oportunidad que el resto de españoles para ocupar los puestos.

A continuación, ante el exceso de personal laboral contratado en las Agencias empresariales que ya no sería necesario (recordemos que contratados al margen de los principios constitucionales de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, según ha reiterado la Cámara de Cuentas en sus informes), se prevería una salida a dicho personal laboral hacia alguna Sociedad mercantil (si es con actividad económica, mejor, pues facilitaría su privatización).

Una vez que se comprobase en breve plazo que las Agencias empresariales y de régimen especial funcionan con normalidad con todo su personal ya funcionario (incluyo los eventuales en el caso de la Sanidad), sin laborales contratados por dichas Agencias, sería el momento de integrar las Agencias empresariales y de régimen especial en las Consejerías y Agencias administrativas, de manera que el personal funcionario adscrito a dichas Agencias pasaría definitivamente a depender no sólo jerárquicamente de dichas Consejerías y Agencias administrativas, sino también funcionalmente, y los bienes materiales se integrarían también en éstas, incluidos los edificios (si en el proceso sobraran edificios alquilados u otros bienes, podría ahorrarse mucho gasto).

Con este proceso descrito, volveríamos al modelo constitucional de Administración Pública que nunca debió abandonarse. Por ejemplo, todas las decisiones a adoptar y el gasto público que se realizaba sin control previo volverían a someterse al Derecho Administrativo con sus controles previos pertinentes y su control judicial por los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, lo cual no ocurre siempre en la “administración paralela”.

Además, se conseguiría para el ingreso en la Junta de Andalucía el único sistema existente “menos malo” que puede garantizar los principios constitucionales mencionados: la oposición -pura y dura-, con procedimiento previamente regulado en la correspondiente norma administrativa, que incluye las materias a aprobar en los exámenes y los Tribunales que examinan, publicado todo en el BOJA. Esto último, digan lo que digan los afectados y los políticos, ¡jamás se hizo en ningún ente instrumental! Y si no es cierto lo que estoy diciendo, que muestren –no podrán- los BOJA en los que se publicaron los temas de los exámenes (el temario), el procedimiento de las pruebas selectivas, las resoluciones con los aprobados, etc., es decir, tal como se hace en una oposición con los funcionarios.

Privatización en la fase final.

Y ahora quedaría el último paso para el supuesto de la opción segunda a la que me refería anteriormente. ¿Qué hacemos con las Sociedades mercantiles que absorbió al personal laboral de esas Agencias empresariales y de régimen especial, que compiten con otras empresas del mercado, en su caso?

Existen varias vías legales que permitirían a la Junta de Andalucía ahorrarse el gasto de esas Sociedades (incluido el de su personal). Por ejemplo, su venta (privatización) mediante los sistemas legalmente previstos, de forma que a su personal laboral se aplicarían los mismos preceptos legales del Estatuto de los Trabajadores –sucesión de empresas- por los que se integraron anteriormente en dichas Agencias de la Junta de Andalucía desde Fundaciones y Sociedades mercantiles públicas con el beneplácito de los sindicatos UGT y CCOO.

Espero que ahora no se alarmen por escuchar la palabra “privatización”, que el Gobierno del PSOE y de otros partidos en el resto de Comunidades Autónomas y en el Estado, ya lo han hecho; por ejemplo, con la venta de numerosos bienes inmuebles (sedes administrativas de la Junta de Andalucía) y de empresas públicas, y no vimos a ningún político alarmarse por ello. De esta manera, los contratados laboralmente podrían mantener sus puestos de trabajo, simplemente cambiando su patrón de público a privado.

Reflexión final.

Se supone que a los partidos autodenominados “constitucionalistas” les parecerá una brillante idea volver al modelo de Administración consagrado por nuestra Constitución, la cual fue refrendada por todos los españoles.

Si algún partido político no previera en sus programas esta posibilidad, o excusara ejecutarlo, la ciudadanía ya tendrían una prueba más de que lo único que les interesa es mantener un sistema político sin controles que les permita las arbitrariedades y las desviaciones de poder, un sistema con personal laboral capaz de obedecer al político de turno sin rechistar para no ser despedido, un sistema que les permita colocar a los suyos sin cumplir los principios constitucionales. Es decir, huir del Derecho Administrativo, única rama del Derecho cuya adecuada aplicación garantiza el ejercicio de potestades públicas sometido a los controles pertinentes (procedimientos previamente aprobados, fiscalizaciones, funcionarios con derecho a la inamovilidad y con régimen disciplinario, etc.) y con el debido control jurisdiccional que vela por el interés público: el Contencioso-Administrativo.

Tengan en cuenta que los Tribunales de lo Social solo defienden a los trabajadores sin tener en cuenta el interés público (lo que es de todos), dado su carácter tuitivo, y precisamente por este motivo las Administraciones públicas padecen hoy el grave problema provocado por las actuaciones ilegales de los políticos, como es la creación por los Tribunales de lo Social de una nueva figura de personal en el sector público no prevista en la legislación de la Función Pública –véase el EBEP-: el laboral indefinido.

Y por mucho que nuestros políticos vendan a la ciudadanía que el Derecho Administrativo es una rémora para la prestación de servicios públicos, o que es ineficiente, no se lo crean, pues ¡es la mayor mentira jamás contada! Hoy, con la Administración electrónica y una gestión eficiente de recursos humanos (para eso hay que contar con buenos funcionarios en puestos directivos, que los hay, en vez de contar con colaboracionistas de políticos corruptos), cualquier Consejería puede ser mucho más eficiente que cualquier Agencia pública empresarial o de régimen especial.

Les reitero: no se crean las falacias y mentiras que proclaman demasiados “gurús” económicos cuando hablan de lo público. No olviden nunca que, cuando se habla de recibir la prestación de servicios públicos, tener la carta de ciudadano español -y europeo- significa mucho más que ser meros clientes de cualquier empresa.