Formas de Estado y corrupción

Artículo de Luis Escribano

En mi artículo “Bandidos y estúpidos en los partidos” propuse la única alternativa posible para luchar de forma eficaz contra la corrupción: el diseño y ejecución de un conjunto de medidas que abarcaban numerosas materias, algunas de índole política. En las redes sociales se han realizado comentarios sobre el artículo especialmente amables con un servidor, lo cual es de agradecer.

Sin embargo, me ha llamado la atención que nadie cuestionara algunos puntos del mismo, especialmente en lo relativo a las materias que deben abarcar dichas medidas. Por ejemplo, ¿se han preguntado ustedes cómo puede influir en la corrupción la forma de Estado?
Un Estado unitario concentraría los posibles casos de corrupción en un solo centro de poder, lo que facilitaría su control. Es evidente que no es lo mismo vigilar un solo nivel de gobierno (el estatal) que hacerlo además con los niveles autonómico y local (y este último dividido a su vez en provincial y municipal, y a veces, en otros de ámbito inferior, e incluso asociados en órganos de cooperación territorial –mancomunidades, consorcios, etcétera-). Si a ello añadimos el número de gobiernos autonómicos y locales (sólo contaré municipios), tendríamos que sumar al gobierno estatal los 17 gobiernos de las autonomías más los 8.122 Ayuntamientos (dato a 1 de enero de 2015, INE).

La descentralización del poder del Estado puede realizarse a nivel político (parlamentos autonómicos y plenos municipales con representantes elegidos por la ciudadanía) o simplemente a nivel administrativo, de gestión. Por ejemplo, los actuales límites provinciales en España tienen su origen en una división realizada en la época de Javier de Burgos, y no responden a ninguna característica geográfica, idiomática o cultural especial, sino respondió a la necesidad de organizar la recaudación de los impuestos en todo el territorio, es decir, fue fruto de una simple descentralización administrativa.

Si las provincias nacieron para solucionar un problema de gestión administrativa, los ayuntamientos de los municipios podrían ser igualmente el resultado de la necesidad de gestionar los servicios básicos o esenciales en cada pueblo o ciudad: abastecimiento de agua, alcantarillado y pavimentación de calles, acceso a los núcleos, recogida de basuras, alumbrado público, limpieza viaria, cementerio, etc. De hecho, es lo que hacen muchas comunidades de vecinos, núcleos residenciales que en innumerables casos tienen más habitantes que muchos municipios españoles. En este caso, la descentralización del poder es más administrativa que política, hasta el punto que los plenos de los ayuntamientos no pueden legislar, aún siendo nombrados sus representantes por los vecinos. Aunque se reconoce la autonomía local, en la práctica se limita mayoritariamente a la gestión administrativa; no hay más que ver el contenido de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local y las leyes de régimen local de cada Comunidad, que definen el marco competencial de las entidades locales. Incluso las ordenanzas locales siempre han de adecuarse a las leyes del legislador básico (Estado) y autonómico, cuyas Asambleas constituyen los núcleos de la verdadera representación política.

Sin embargo, las Comunidades autónomas, en su actual concepción, podrían responder a cierta aspiración de descentralización política por sus ciudadanos, aunque en España no todas las Comunidades responden a ello. Y esa “descentralización política”, que se plasma en potestades legislativas, reglamentarias y autoorganizativas, entre otras, conlleva también la administrativa.

No voy a entrar en este artículo sobre las ventajas e inconvenientes de un Estado unitario frente a otro complejo, pero es obvio que, en lo que concierne a la corrupción, las posibilidades de acción del corrupto son mayores en un Estado complejo que en uno unitario, especialmente por la “desconexión” de información entre los distintos niveles de gobierno y las diferentes regulaciones de sus organizaciones y funcionamientos que existe en las Comunidades autónomas del Estado complejo, aumentando las posibilidades.

Pondré un ejemplo a nivel tecnológico con los sistemas de información. En un Estado unitario moderno, en el que su organización se rige por el principio de jerarquía, los sistemas de información están conectados para todo el territorio entre las unidades jerarquizadas y transversalmente en muchos casos (sistema contable, por ejemplo), y desde los servicios centrales –planificador, director y controlador de los órganos subordinados- el gobierno de la nación tiene acceso a todos los datos, y todos los centros de gestión trabajan con los mismos sistemas de información, o al menos en su mayor parte. Por ejemplo, la Agencia Estatal de Administración Tributaria, AEAT, que tiene oficinas repartidas por todo el territorio. Cualquier decisión que se tome en cualquier punto del país, está siempre controlada en el mismo sistema.

Sin embargo, en el Estado de las Autonomías (gobierno estatal más gobiernos autonómicos), esto no es posible debido a la existencia de la autonomía política: cada Comunidad Autónoma tienen sus propios sistemas de información, y no están totalmente interconectados el de unas Comunidades con otras, ni siquiera con los del Gobierno estatal. Sólo en determinados casos muy tasados y limitados, se permite la consulta a determinados datos entre los sistemas. Y de esa falta de conexión se aprovechan los corruptos.

Aunque se declare la existencia de un principio de lealtad institucional entre ellas con la Administración del Estado, en la práctica es vulnerado una y otra vez, y casi nadie lo respeta, salvo cuando las instituciones son ocupadas por cargos del mismo partido (y en ocasiones, ni así se cumple). Aunque a veces, he de confesarlo, no se cumple ni dentro de la misma Administración: en la Junta de Andalucía, por ponerles un ejemplo que conozco muy bien, la Consejería de Hacienda y Administración Pública es un “castillo de plomo” para el resto de Consejerías, opaco e impenetrable en cuanto a información necesaria para la gestión de otras Consejerías.

Por tanto, se multiplica el número de personas que toman decisiones en el ejercicio de las potestades que los ciudadanos hemos cedido al Estado (autorizaciones, expropiaciones, otorgamiento de subvenciones, sanciones, etc.), y al no existir esa interconexión, es mucho más fácil cometer los fraudes. Téngase en cuenta además que hay que multiplicar igualmente los controles y los órganos o entes que deben vigilar o participar en esos procesos de toma de decisiones, aumentando los riesgos de aparición de casos de corrupción. España es hoy un claro ejemplo.

Además, las investigaciones se complican mucho más cuando se depende de tantos centros de decisiones que están “desconectados”. No hay más que ver los problemas que tiene el Ministerio de Hacienda para conocer la situación real de las cuentas de las Comunidades Autónomas (Administración General y entes instrumentales), Provincias, Municipios, Mancomunidades, Consorcios, entidades locales autónomas, etc., y por tanto, de consolidar las cuentas del Estado y conocer su déficit real (quizá su superávit algún año futuro). O cuando los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado (Policía Nacional y Guardia Civil), la policía judicial (unidades de aquellas al mando de los Tribunales o Ministerio Fiscal) o el Servicio de Vigilancia Aduanera, piden la total colaboración de las policías autonómicas (por ejemplo, de la policía catalana) o de algunas locales.

Cuando un sistema está centralizado, y la toma de decisiones queda reflejada en el mismo, es mucho más difícil que puedan producirse arbitrariedades. Hoy día la tecnología está muy avanzada. Si una autoridad o funcionario público manipula un dato informatizado, puede ser detectado con facilidad. Manejar expedientes en papel, sistema preferido por los corruptos (los papeles desaparecen misteriosamente en traslados, se queman en incendios “fortuitos”, etc.), facilita la corrupción. Por este motivo, en las Administraciones hay políticos, funcionarios y laborales que huyen de la gestión con sistemas informáticos, porque con estos sistemas es muy complejo tomar una decisión arbitraria, ya que deja huella del manipulador o corrupto, o impide adoptar dicha decisión arbitraria.

He hecho un paralelismo entre Estado unitario y sistema de información centralizado para entenderlo más fácilmente, salvando las lógicas distancias existentes entre lo político y lo puramente administrativo. No obstante, hay cierta correlación entre ambas esferas.

Podría profundizar mucho más en ello, pero sólo he pretendido mostrarles como el diseño del Estado puede ayudar o entorpecer la lucha contra las inmunidades del poder y los casos de corrupción política y económica en el ámbito público. Queda abierto el debate.